Minulta kysytään usein lakien, asetusten ja määräysten välisistä suhteista - tai ainakin näiden termien epäselvyys paljastuu kun vastausta johonkin laajempaan kysymykseen ryhtyy selittämään. Tässä dokumentissa valaisen näitä peruskäsitteitä.
Täydelliseen valtiosääntöoikeuden läpileikkaukseen en kuitenkaan pyri. Sellaista kaipaavien kannattaa perehtyä johonkin asiaa käsittelevään kirjaan. Sellaista hankittaessa on syytä muistaa etsiä teos, joka käsittelee vuonna 2000 uudistetun perustuslain siinä tuoreimmassa kuosissaan.
Ennen oikeudelliseen hierarkiaan uppoutumista on aiheellista käsitellä kaksi samankaltaista ja usein sekaisin menevää termiä: säädös ja säännös. Ensimmäinen näistä tarkoittaa kokonaista lakia tai asetusta, jälkimmäinen taas sellaisen yksittäistä kohtaa: esimerkiksi kuluttajansuojalaki sellaisenaan on säädös, toisaalta esimerkiksi sanotun lain 2 luvun 3 § on taas yksittäinen säännös.
Suomessa oikeusjärjestys pohjautuu neljällä tasolla annettuihin säädöksiin:
Sääntelyn tasot on listattu tärkeysjärjestyksessä. Järjestys toimii siten, että ylemmällä tasolla annetaan aina oikeus alemman tason säädöksen antamiseen. Periaatteessa järjestykseen kuuluu myös se piirre, ettei ylemmän tason kanssa ristiriidassa olevaa alemmantasoista säädöstä sovelleta. Käytännössä tämä usein hoituu jo sillä, että ns. valtuutussäännökset määrittelevät alemman säädöksen alan siten, ettei ristiriitaa synny.
Jako neljään tasoon on sinänsä jo summittainen, mutta se on pääosiltaan riittävän tarkka kuvaamaan suomalaista oikeusjärjestystä. Kuitenkin esimerkiksi itävaltalainen oikeusfilosofi Hans Kelsen (1881-1973) kuvasi oikeuden rakennetta oikeusnormipyramidilla, jossa ylimpänä oli kuvitteellinen perusnormi ja alimpana tuomioistuinratkaisut. Kuvitteellinen perusnormi velvoittaa noudattamaan siitä seuraavalla tasolla olevaa perustuslakia, joka velvoittaa edelleen noudattamaan lakeja jne. aina yksittäisen tapauksen ratkaisuun asti.
Suomen perustuslaillinen säännöstö uudistettiin kattavasti kahdessa vaiheessa 90-luvun kuluessa. Ensimmäisen vaihe toteutettiin vuonna 1995. Silloin laki oli vielä pilkottuna useaan osaan: hallitusmuoto, valtiopäiväjärjestys, laki valtakunnanoikeudesta ja ns. ministerivastuulaki. Kokonaan uudistettu perustuslaki astui voimaan 1.3.2000, ja samalla kaikki perustuslain tasoinen säätely on koottiin yhteen Suomen perustuslaiksi (731/1999).
Perustuslaki sisältää oikeudellisen perustan yhteiskunnan toiminnan kannalta tärkeille suhteille. Se sisältää määrittelyitä mm. ihmisten perusoikeuksista, valtion ja kansalaisten suhteista sekä tärkeimpien julkisten elinten (eduskunta, hallitus, presidentti) välisestä vallanjaosta. Perustuslailla todetaan yksioikoisesti lainsäädäntövallan kuuluvan eduskunnalle ja annetaan lainsäädäntöä koskevia määräyksiä. Näin pohja seuraavan asteen säädösten, lakien, luomiselle on valmis.
Perustuslain säätää eduskunta, mutta siihen sovelletaan ns. korotettua lainvoimaa. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että perustuslain muuttaminen vaatii mm. sitä, että eduskunnan on hyväksyttävä se kahdesti, ja hyväksynnän välissä on oltava vaalit: näin siis käytännössä kahden eri kansanedustajajoukon on hyväksyttävä muutos sen voimaansaattamiseksi. Muutos voidaan toteuttaa myös kiireellisenä, mutta kiireelliseksi julistaminen vaatii 5/6 kansanedustajista tuekseen.
Tavanomaisen oikeudellisen sääntelyn perustana ovat lait. Jotkut lait käsittelevät melko laajaa oikeudellista kokonaisuutta: tästä esimerkeiksi käyvät vaikkapa kauppalaki (irtaimen omaisuuden kauppa) ja hallintomenettelylaki (ohjeet julkishallinnon yleisistä toimintatavoista). Toisaalta lait voivat olla hyvinkin suppea-alaisia: esimerkiksi laki lelujen turvallisuudesta tai laki euromääräisten maksujen pyöristämisestä säätelevät varsin selkeästi jo lain nimikkeellä rajattua aihepiiriä.
Lait säädetään eduskunnassa, joskin lakiteksti saa käytännössä aina alkunsa hallituksesta, jonka alaiset ministeriöt työstävät lakiehdotuksia virkamieskoneiston voimin. Eduskunta voi muuttaa hallituksen esityksiä, hyväksyä ne sellaisenaan tai vaikka kokonaan hylätä ne. Eduskunnan hyväksynnän jälkeen presidentti vielä muodollisesti vahvistaa lain; tämä ei kuitenkaan nykyisessä järjestelmässä tarjoa juurikaan todellista vaikutusmahdollisuutta.
Monet lait sisältävät varsinaisen säädöstekstin seassa valtuutussäännöksiä, joilla tarkempien yksityiskohtien sääntely delegoidaan eteenpäin. Tyypillinen tällainen säännös on esimerkiksi kuluttajansuojalain 2 luvun 6 §:ssä:
Asetuksella voidaan antaa tarpeellisia säännöksiä: 1) tuotemerkintöjen ja käyttöohjeiden liittämisestä kulutushyödykkeeseen sekä muiden kulutushyödykkeen laatua, ominaisuuksia ja käyttöä koskevien tietojen antamisesta markkinoinnissa; 2) kulutushyödykkeen hinnan ja luottoehtojen sekä muiden sopimusehtojen ilmoittamisesta markkinoinnissa; sekä 3) markkinointiin liittyvien yleisökilpailujen järjestämisestä sekä markkinoinnissa annettavien palkintojen tai vastikkeettomien etujen sallituista enimmäismääristä.
Toisaalta valtuutus voi olla paljon suppeampikin, kuten esimerkiksi saman lain 6 luvun 5 §:ssä:
Mainittua rahamäärää voidaan muuttaa valtioneuvoston asetuksella, jos talouskehitys ja rahaolojen kehitys antavat siihen aihetta.
Perustuslaki asettaa joitain rajoituksia lainsäädäntövallan delegoimiselle. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on tulkintakäytännössään suhtautunut varsin pidättyväisesti muun kuin teknisen nippelisäädännön delegoimiseen ministeriötasolle. Erityisesti perustuslain nojalla on todettu, että mm. ihmisoikeuksia voidaan rajoittaa, kuntien itsehallintoon puuttua tai veroja kerätä vain laintasoisen säädöksen nojalla; näiltä osin lainsäädäntövaltaa ei siis voida delegoida.
Kuten edellä todettiin, asetus on laissa olevan valtuutussäännöksen nojalla annettu tarkempi määräys usein jonkin lainkohdan soveltamisesta. Lainsäädäntövaltaa siirretään asetustasolle usein siksi, että nopea reagoiminen yhteiskunnan muuttuvaan tilanteeseen vaatii eduskuntakäsittelyä jouhevampaa järjestelyä. Lisäksi monet yksityiskohdat ovat luonteeltaan niin teknisiä, ettei niiden huolellinen käsittely eduskunnan kaltaisessa yleiselimessä onnistuisi järkevästi.
Koska varsin monessa laissa on valtuutussäännös asetuksen antamiseen, usein lailla on parinaan myös samanniminen asetus: esimerkiksi sähkömarkkinalain säännöksiä täydentää ja tarkentaa sähkömarkkina-asetus. Osa laeista saattaa puolestaan synnyttää kymmeniäkin asetuksia: esimerkiksi laitteiden energiatehokkuudesta annetun lain nojalla on säädetty lukuisia asetuksia hyväksyttävistä tehokkuusmerkinnöistä, yksi astianpesukoneille, toinen jääkaapeille ja niin edelleen.
Jollei asetuksen antajaa ole tarkemmin määritelty, asetuksen antaa hallitus (valtioneuvosto). Tämän ohella asetuksia voi antaa myös presidentti ja ministeriö. Tasavallan Presidentin asetuksilla säädetään erityisesti Suomea velvoittavien kansainvälisten sopimusten voimassaolosta, ministeriöt taas antavat erityisesti omaan toimivaltaansa kuuluvia asioita koskevia määräyksiä.
Asetuksissa voidaan edelleen luovuttaa päätösvaltaa viranomaisille. Edelleen annettavan valtuuden on kuitenkin jo tässä vaiheessa oltava varsin suppea ja tarkkarajainen. Tyypillisesti tälle tasolle annetaankin määrättäväksi lähinnä numeerisia yksityiskohtia sekä sellaisia teknisiä asioita, joista päättäminen vaatii aivan erityistä osaamista. Jälkimmäisestä tyypistä esimerkkinä ovat esimerkiksi Lääkelaitoksen monikymmensivuiset päätökset Suomessa sallituista lääkkeistä.
Toisaalta tämäntyyppiseksi säätelyksi voidaan katsoa myös kuntien itsehallinto-oikeudellaan antamat määräykset, joista ehkä asiallisesti laaja-alaisimpia ovat varsin monia elämänaloja koskettavat järjestyssäännöt. Vaikka nämä ovatkin varsin pitkälti muuta kuin "numeerisia yksityiskohtia", niiden soveltamisalaa rajaavat lakien ja asetusten antamat puitteet ja toisaalta myös kuntien määräämän sääntelyn soveltamisalan alueellinen rajoittuneisuus.
Monen tason sääntelyn ongelmat käyvät ilmeisiksi, kun laista yrittää etsiä ratkaisua johonkin yksittäiseen kysymykseen. Perustuslain tasolta ei kovin moneen asiaan konkreettista ohjeistusta löydy, mutta siinä vaiheessa kun kaikki asiaan liittyvät lait on selvitetty, alkaa niiden nojalla annettujen tarkentavien asetusten ja määräysten etsintä. Tätä riemua usein riittääkin varsin pitkälle, varsinkin jos tietolähteenä käyttää varsin viitteetöntä valtion ilmaista Finlex-tietopankkia.
Kehittyneemmät - ja valitettavasti myös hintavammat - lakipalvelut (kuten Suomen Laki -kirjat, Kauppakaaren lakitietokannat tai Editan Edilex) sisältävät kunkin pykälän kohdalla viittaukset sen nojalla säädettyihin asetuksiin, mikä helpottaa urakkaa aivan olennaisesti. Näihin viittauksiin kannattaa perehtyä aina ennen kotikutoisten hätiköityjen johtopäätösten tekemistä.
Lakien monesti ylimalkaista sanamuotoa täsmentävät alemman tason säädösten lisäksi myös lakien esityöt. Tämä kokoelmanimike kattaa lainvalmistelun yhteydessä syntyneet asiakirjat, joiden voidaan katsoa ilmaisevan "lainsäätäjän tahtoa". Vaikka esitöillä ei olekaan itse lakitekstin tapaista vahvasti sitovaa asemaa esimerkiksi oikeudessa, niistä usein kuitenkin haetaan tukea lain tarkoitusta ja henkeä selviteltäessä. Esitöihin kuuluvat olennaisimpina laista tehty hallituksen esitys (HE) ja Eduskunnan valiokuntien mietinnöt.
Esitöiden lisäksi lakeja tulkittaessa on myös syytä muistaa oikeuskäytännön vaikutus. Monet epäselvät lainkohdat ovat tulleet tulkituksi johonkin muotoon, kun jokin yksittäinen samankaltainen tapaus on edennyt korkeimpiin oikeusasteisiin (KKO/KHO) asti. Vaikka oikeuksien ennakkoratkaisut (prejudikaatit) eivät sitovia olekaan, käytännössä ne linjaavat oikeudenkäyttöä melkein lain veroisesti: kun Korkein Oikeus on ratkaissut jonkin asian kerran jollain tavalla, samanlaisessa tapauksessa harvoin tuomitaan toisin. Oikeustapauksia selatessakin täytyy kuitenkin muistaa, että ne ovat vain lain soveltamista; jos itse laki muuttuu, myös sen vanhat sovellukset saattavat mitätöityä osittain!
Jouni Heikniemi
16.2.2001, päiv. 27.1.2002
Tämä dokumentti kuuluu sivujeni osioon
Kirjalliset tuotokset / Oikeudellista asiaa.