Oikeuden kansainvälistyminen ja erityisesti Suomen liittyminen EU:hun on muuttanut kotimaista tapaa ajatella oikeutta. Kotimaisen lain rinnalle on tullut valtiosopimuksia, direktiivejä ja EU:n asetuksia. Tähän kirjoitukseen olen tiivistänyt tietoa kansainvälisistä velvoitteista ja niihin liittyvistä menettelyistä Suomessa. Kirjoituksen taustalla on oikeustieteellisen tiedekunnan pääsykoe 2001, johon lukiessani olen näitä tiedonjyväsiä keräillyt.
Suomi on valtiona sitoutunut varsin monenlaisiin sopimuksiin. Osa näistä on sääntelyn alaltaan huikean laajoja, kuten esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimus, osa puolestaan varsin suppeita, kuten esim. Sopimus Suomen tasavallan hallituksen ja Viron tasavallan hallituksen välillä yhteistyöstä sotien seurauksena menehtyneiden muiston vaalimisessa.
Sopimusaineisto on hyvin monipuolista: osa sopimuksista on luonteeltaan hyvinkin yksilöllisiä ja viilattuja, osa taas arkisempia ja vakiomuotoisempia, kuten esimerkiksi viisumivapaus- ja verotussopimukset. Valtaosaa sopimuksista voi selailla sähköisesti Finlex-tietopankin Valtiosopimukset-osiossa. Sopimukset on numeroitu juoksevasti hieman samaan tapaan kuin lait, mutta numeroiden edessä tunnuksena käytetään tekstiä "SopS": esim. Euroopan ihmisoikeussopimus (SopS 18/1990).
Eräs merkittävimmistä sopimuksista kautta aikain on ollut sopimus, jolla Suomi liittyi Euroopan unioniin. Se on poikinut myös koko joukon muita kansainvälisperäisiä normeja: EU:n - tai ehkä tarkemmin EY:n - oikeutta. Eurooppaoikeus eroaa toiminnaltaan merkittävästi muusta kansainvälisestä oikeudesta lähinnä unionin yhtenäisten ja tiiviiden valvontamekanismien vuoksi. Koska se kuitenkin muodostaa olennaisen osan Suomea velvoittavasta normistosta, sivuan tätäkin aihetta samalla.
Eri lähteistä syntyneet normit ovat vaikutuksiltaan ja myös käsittelytavoiltaan hyvinkin erilaisia, mistä syystä niitä on syytä käsitellä selkeästi erillään. Kansainväliset sopimukset ovat valtioiden keskinäisiä sopimuksia. Sopimuksia on sekä kahdenvälisiä että useampaa osapuolta koskettavia. Suurissa, useampaa osapuolta koskettavissa sopimuksissa mukana voi usein olla myös järjestöjä - esimerkiksi YK.
EU:n asetukset ovat Euroopan Unionin perustamissopimusten nojalla annettuja ylikansallisia normeja, jotka ovat voimassa välittömästi kaikissa jäsenvaltioissa ja velvoittavat myös kaikkia EU:n kansalaisia. On tärkeää huomata, että tällainen asetus eroaa voimakkaasti kotimaisesta kaimastaan, joka sijoittuu oikeudellisessa normihierarkiassa lain alapuolelle.
EU:n direktiivit ovat oikeastaan määräyksiä EU:n jäsenvaltioille uusien säännösten toteuttamisesta. Direktiivit siis ensisijaisesti perustavat valtiolle toimintavelvollisuuden kansallisen oikeuden kehittämiseksi EU:n määräämään suuntaan.
Suomalaisen dualistisen ajatustavan mukaan kansainvälinen oikeus on kansallisesta oikeusjärjestyksestä erillään oleva järjestelmä. Näin ollen kansainvälinen normi on saatettava erikseen voimaan, jotta se olisi osa Suomessa noudatettavaa lakia. Ensimmäinen askel uuteen velvoitteeseen sitoutumisessa on kuitenkin ratifiointi eli velvoitteen hyväksyminen kansainvälisoikeudellisesti. Ratifiointi vastaa ikään kuin sopimuksen allekirjoittamista, kun taas sopimuksen toteuttaminen on asia erikseen.
Vasta ratifioinnin jälkeen päästään muuntamaan velvoitetta osaksi omaa oikeutta. Yksinkertaisimmillaan muuntaminen onnistuu sisällöllisesti olemattomalla inkorporaatiosäädöksellä, jossa vain todetaan sopimuksen olevan voimassa. Tällainen on esimerkiksi asetus 351/2001, jossa asiasisältö on kokonaan 2 §:ssä: "Sopimuksen määräykset ovat asetuksena voimassa". Aineellisesti vähäinen asetus kuitenkin tuo voimaan muutoksia pohjoismaiseen passintarkastussopimukseen.
Monimutkaimmillaan velvoitteen saattaminen voimaan voi johtaa uusiin lakeihin tai olemassaolevien muuttamiseen: tällöin kyse on transformaatiosta, jossa kansallista oikeutta muovataan siten, että kansainvälinen velvoite otetaan siinä huomioon. Transformaatiota ja inkorporaatiota voidaan myös yhdistellä, jolloin säädetään vain tarpeelliset muutokset ja loput velvoitteista otetaan huomioon vain inkorporaation keinoin.
Valtiosopimukset ovat kuuluvat selkeästi ulkopolitiikan alaan. Suomen perustuslain mukaan presidentti johtaa Suomen ulkopolitiikkaa yhteistoiminnassa valtioneuvoston (hallituksen) kanssa. Jo tämä kertoo, että kv-sopimuksissa toiminta painottuu näille tahoille. Eduskunta jää sopimusasioissa usein syrjäisempään rooliin, mikä onkin tavallaan edustuslaitokselle luontevaa. Kansanvallan takeita turvaa kuitenkin perustuslain 97 §:n säännös, jonka mukaan eduskunnan ulkoasiainvaliokunnalle on annettava tietoja sen toimialaa (ulko- ja turvallisuuspolitiikka) koskevista asioista.
Usein velvoitteen voimaaansaattamiseen riittää presidentin myötävaikutus. Kansainväliset velvoitteen voimaantulo vaatii kuitenkin eduskunnan hyväksynnän silloin, kun velvoite koskee lainsäädännön alaa, on merkitykseltään huomattava tai vaatii perustuslain mukaan eduskunnan hyväksymisen. Näillä perusteilla kohtuullisen moni sopimus on eduskunnan hyväksyttävä: ensimmäinen peruste, lainsäädännön ala, on varsin laaja.
Lainsäädännön alaan katsotaan tässä yhteydessä kuuluvan perusoikeuksien käyttöä koskevat tai rajoittavat tai yksilön oikeuksiin kajoavat määräykset, sekä määräykset sellaisilla aloilla, joista Suomessa on jo säädetty lailla, perustuslaki määrää lailla säädettäväksi tai on Suomessa vallitsevan käsityksen mukaan säädettävä laintasoisesti. Perustuslaki puolestaan vaatii, että eduskunta hyväksyy valtakunnan rajoja muuttavat sopimukset, kuten myös sotaan ja rauhaan liittyvät velvoitteet.
Jos eduskunnan hyväksyntä tarvitaan, asiasta äänestetään täysistunnossa. Tavallisesti hyväksymiseen riittää annettujen äänten enemmistö kuten tavallisen lain säätämisjärjestyksessäkin. Mikäli velvoite on ristiriidassa perustuslain kanssa tai koskee valtion alueen muuttamista, asia on käsiteltävä ns. supistetussa perustuslain säätämisjärjestyksessä, jolloin ehdotus on hyväksyttävä kahden kolmasosan enemmistöllä.
Se, kuuluuko sopimus asiallisesti eduskunnan vai presidentin toimivaltaan, ratkaisee myös velvoitteiden sijainnin normihierarkiassa. Mikäli edellämainituin perustein asiasta päättää eduskunta, velvoite tulee voimaan lailla (esim. 334/2001), muutoin tasavallan presidentin asetuksella (esim. 351/2001). On huomattava, että mikäli samaan sopimukseen kuuluu sekä eduskunnan että presidentin toimivaltaan kuuluvia asioita, velvoite saatetaan voimaan kahdella eri säädöksellä: lainsäädännön alaan kuuluva osa lailla ja loput asetuksella.
Mikäli sopimusvelvoite on saatettu voimaan lakina, sitä kohdellaan ristiriitojen ratkontatilanteissa lakina. Muussa tapauksessa kyseessä on asetuksentasoinen sääntely, jonka laki syrjäyttää (tosin on selvää, ettei valtioilla ole tapana säätää sopimusvelvoitteidensa vastaisia lakeja). Laintasoista voimaansaattamissäädöstä on usein tukemassa tasavallan presidentin asetus, joka määrää voimaantulon tarkemman ajankohdan.
EU-normien kohdalla voimaansaattamismenetelmät ovat hieman erilaiset. EU:n asetuksia ei tarvitse edes saattaa voimaan, sillä ne ovat välittömästi sovellettavia: ne velvoittavat välittömästi voimaantulonsa jälkeen kaikkia jäsenvaltioita ja myös niiden kansalaisia ilman erillistä valtionsisäistä toimeenpanokoneistoa.
Direktiivit puolestaan muodostavat valtiolle velvoitteen saattaa kansallinen oikeutensa sopusointuun direktiivin kanssa. Tämä toteutetaan normaalein kansallisen säädännön keinoin, milloin asetuksella ja milloin lailla tarpeen mukaan. Tässä vaiheessa direktiivi on kuitenkin oikeastaan jo toisella kierroksella: ennen sen hyväksymistä jäsenvaltioilla on mahdollisuus lausua painava sanansa asian ratkaisemisessa.
Kun EU:ssa ryhdytään valmistelemaan esimerkiksi uutta direktiiviä tai asetusta, ilmoitetaan asiasta jäsenvaltioille. Kuten kansallisessakin lainvalmistelussa, myös EU-asioiden valmistelussa keskeinen osa raa'asta työstä tehdään ministeriöissä. Toimialajako ministeriöiden välillä mukailee karkeasti ottaen kansallisessa lainsäädännössä käytettyä.
Valtioneuvoston erilaisten toimielinten lisäksi oma roolinsa on eduskunnalla, joka käsittelee sellaiset EU-hankkeet, jotka kuuluvat lainsäädännön alaan tai jotka muuten on eduskunnalle osoitettu - siis oikeastaan voidaan sanoa, että jos vastaava lainvalmistelutoimi vaatisi kansallisesti eduskunnan hyväksynnän, on vastaava EU-hanke kierrätettävä myös sitä kautta.
Eduskunnassa EU-asioita käsittelee suuri valiokunta, joskin ulko- ja turvallisuuspoliittiset asiat käsittelee ulkoasiainvaliokunta. Käytännössä asioiden käsittelyyn osallistuvat kuitenkin muutkin valiokunnat, jotka antavat oman toimialansa asioista lausuntoja suurelle valiokunnalle tai ulkoasiainvaliokunnalle.
Asian käsittely käynnistyy, kun valtioneuvosto toimittaa EU:n säädäntötoimea koskevat asiakirjat eduskunnalle. Samalla valtioneuvoston on ilmoitettava oma kantansa asiaan. Suuren valiokunnan tehtäväksi jää arvioida saamiensa lausuntojen ja muun aineiston perusteella, onko valtioneuvoston kanta hyväksyttävissä Suomen kannaksi. Tästä harkinnasta suuri valiokunta antaa lausunnon. Asiaa eteenpäin vievällä hallituksella ei sinänsä ole perustuslaillista pakkoa lausunnon noudattamiseen, mutta kun hallituksen on kuitenkin perustuslainkin mukaan nautittava eduskunnan luottamusta, on lausunnolla käytännössä ainakin jonkinasteinen poliittinen sitovuus.
Sanomattakin on selvää, että erilaiset kansainvälisoikeudelliset - ja erityisesti eurooppaoikeudelliset - normit ovat jatkuvasti lisänneet merkitystään Suomessakin. Oikeusjärjestelmän kuva on hiljalleen muuttumassa, sillä eurooppalainen oikeus on olemukseltaan perinteisestä suomalaisesta säädännöstä eroavaa. Kansainvälisten normien monialaisia vaikutuksia pyritään käsittelemään tiiviisti seuraavassa.
Keskeisenä lähtökohtana kansainvälisten sopimusten osalta on ollut niiden vaikutusvallan kaksiulotteisuus. Negatiivinen ulottuvuus tarkoittaa sitä, ettei sopijavaltio voi loukata sopimusvelvoitteitaan esimerkiksi säätämällä sellaisia lakeja, jotka olisivat ristiriidassa sopimuksen kanssa. Toisaalta positiivinen ulottuvuus tarkoittaa valtion velvollisuutta hoitaa kansallinen lainsäädäntönsä sellaiseksi, että se vastaa kansainvälistä velvoitetta.
Oman lisänsä oikeusjärjestelmään tuo kansainvälisperäisten normien suora vaikutus: kun ne saatetaan voimaan, ne tulevat joko lain tai asetuksen tasoisina osina mukaan Suomessa sovellettavaan lakiin ja järjestykseen. Kansainvälisten sopimusten soveltaminen jää siis pääosin kansallisten tuomioistuinten tehtäväksi, ovathan sopimuksen voimaansaattamisensa jälkeen osa Suomen oikeusjärjestystä.
Toisaalta joillain sopimuksilla, mainittavimpana Euroopan Ihmisoikeussopimuksella, on perustettu omia ylikansallisia valvontajärjestelmiä. Strasbourgissa istuva Euroopan ihmisoikeustuomioistuin (IOT) ottaa vastaan myös yksilöiden valituksia Euroopan ihmisoikeussopimuksen loukkauksista, mutta vasta kun kansalliset valitustiet on käyty loppuun asti - eli juttu on viety Korkeimpaan oikeuteen tai Korkeimpaan hallinto-oikeuteen asti.
Valvontajärjestelmän olemukseen vaikuttaa sekin, ettei ihmisoikeustuomioistuimen antama tuomio muuta Suomen kansallisen tuomioistuimen antamaa ratkaisua. IOT voi kuitenkin määrätä valtion maksamaan korvauksia asiasta. Ajoittain IOT:n ratkaisemiin tapauksiin on myös puututtu vielä kotimaisten valitusmahdollisten umpeuduttuakin ylimääräisten muutoksenhakukeinojen kautta.
Euroopan unionin asetukset ovat varsin vahvaa ylikansallista oikeutta, sillä niillä on välitön vaikutus jäsenmaiden oikeusjärjestyksiin: asetus on suoraan sovellettavissa kaikissa oikeussuhteissa. Tämä poikkeaa hieman yleisestä kv-sopimusten sovellettavuusjärjestyksestä, sillä eurooppaoikeudellinen aines sijoitetaan aina kaiken kansallisen sääntelyn, myös perustuslain yläpuolelle. Tätä seikkaa ei muuta se, että Euroopan unionin liittymissopimus sinänsä on hyväksytty "vain" tavallisella lailla.
Direktiiveillä ei puolestaan ole samanlaista välitöntä vaikutusta, sillä ne, kuten jo todettu, ovat kuitenkin vain toimeksiantoja valtioille. Direktiivin säännösten nojalla ei voi suoranaisesti esittää oikeudellisia väitteitä, vaan on tukeuduttava kansalliseen lainsäädäntöön. Sen sijaan tulkintavaikutus on kyllä mahdollinen: kansallisen tuomioistuimen on pyrittävä yksittäistä juttua ratkaistessaan tulkitsemaan kansallista normia siten, ettei ristiriitaa direktiivin kanssa synny. Tältäkin osin EU-oikeus on kuitenkin lopulta tärkeimmässä roolissa: jos laki on niin pahasti ristiriidassa direktiivin kanssa, ettei tulkintakaan riitä tilannetta ratkaisemaan, direktiivin sanalla on etusija.
Euroopan yhteisöjen tuomioistuin valvoo yhteisön oikeuden toteutumista. Se ei kuitenkaan ole varsinainen valitustuomioistuin, vaan kansalliset tuomioistuimet ratkaisevat myös EY-oikeuden alaan kuuluvat asiat pysyvästi ja lopullisesti. Tuomioistuimella on kuitenkin tärkeä merkitys eurooppalaisen oikeuden muovaajana, sillä suuri osa EY-oikeuden aineellisesta sisällöstä on lähtöisin nimenomaisesti tuomioistuimen oikeuskäytännöstä.
Näiden vaikutusten lisäksi Euroopan Unionilla on muitakin ulottuvuuksia oikeudellisessa järjestelmässä. Unioni on muun muassa lisännyt tuomioistuinten painoarvoa oikeudellisten ongelmatilanteiden ratkaisussa, sillä viime kädessä tuomareiden tehtäväksi jää valvoa myös kansallisen lainsäädännön eurooppaoikeudenmukaisuutta yksittäistapauksissa. Toisaalta EU on myös rajannut kotimaisen lainsäätäjän toimivaltaa: kaikki ne asiat, jotka aiemmin ovat olleet eduskunnan käsissä, eivät enää ole vapaasti kansallisin keinoin säädeltävissä.
Jouni Heikniemi
3.6.2001
Tämä dokumentti kuuluu sivujeni osioon
Kirjalliset tuotokset / Oikeudellista asiaa.